□潍坊日报社全媒体记者　于哲
　　2021年7月2日,国务院总理李克强签署第743号国务院令,公布新修订的《土地管理法实施条例》(以下简称《条例》),自2021年9月1日起施行。近日,记者就群众关心的热点问题,采访了市自然资源和规划局相关科室负责人。
落实国土空间规划制度
促进土地资源可持续利用
　　据国土空间规划科负责人介绍,《条例》进一步明确土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行,强化空间规划意识。新《条例》特别强调在土地管理领域应当强化空间规划意识,发挥好国土空间规划的统筹布局作用,对土地开发、保护、建设活动做出科学安排。坚持先规划、后实施,严禁违反国土空间规划进行开发建设活动。
　　进一步明确在国土空间规划中落实“三条控制线”的要求,构建空间管控边界。新《条例》按照党中央、国务院决策部署,坚持底线思维、保护优先,首次将划定落实“三条控制线”写入法规,规定国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求,统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。
　　进一步明确国土空间规划中关于土地管理方面的内容,细化空间约束指标。《条例》修订案进一步明确了国土空间规划编制实施的内容、要求、目标等,规定国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,首先要按照整体谋划新时代国土空间开发保护格局的要求,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作基础上科学布局。同时,《条例》修订案特别细化了土地管理有关的规划指标,规定国土空间规划应当明确建设用地规模、耕地保有量、禁止开垦的范围等要求,统筹基础设施和公共设施用地布局,综合利用地上地下空间,合理确定并严格控制新增建设用地规模,提高土地节约集约利用水平,保障土地可持续利用。这一规定既细化了国土空间规划中土地管理方面的底线约束、控制性指标,又指明了在土地开发、保护、建设活动必须遵循的基本目标,即提高土地节约集约利用水平,保障土地可持续利用。
坚持节约集约理念
优化土地管理制度
　　自然资源所有者权益和开发利用科负责人表示,近年来,国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》,自然资源部制订实施《节约集约利用土地规定》以及一系列节地评价政策文件,开展节约集约模范县(市)创建、开发区土地集约利用评价等工作,许多地方也进行了工业用地节约集约利用、低效用地再开发等方面的试点探索,节约集约用地逐渐成为贯穿土地管理全过程的核心理念之一。《土地管理法》明确规定十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策,并对在土地利用总体规划编制、耕地保护等工作中贯彻节约集约用地理念提出了明确要求。《条例》进一步细化了节约集约用地有关规定,也成为本次修订的重要亮点之一。
　　节约集约用地成为国土空间规划的重要原则。《土地管理法》首次赋予了国土空间规划法律地位,并明确规定已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。《条例》明确规定,国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容,明确建设用地规模、耕地保有量、禁止开垦的范围等要求,综合利用地上地下空间,合理确定并严格控制新增建设用地规模,提高土地节约集约利用水平,保障土地的可持续利用。通过规划对布局、结构、用途、规模等的强约束,实现对国土空间开发保护格局的优化和建设用地总量控制,有利于从土地管理源头统筹兼顾、多措并举促进土地节约集约利用。
　　节约集约用地成为耕地保护的有力手段。实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全是土地立法的核心和宗旨。《条例》明确要求,非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地；可以利用劣地的,不得占用好地。同时,将节约集约用地与耕地保护一并作为土地整理的目标,规定县级人民政府应当按照国土空间规划统筹布局生态、农业、城镇等功能空间的要求,制定土地整理方案,促进耕地保护和土地节约集约利用。
　　节约集约用地成为建设用地的基本要求。《条例》在保留建设项目需要使用土地应当符合国土空间规划、土地利用年度计划等规定外,专门增加了必须符合节约资源、保护生态环境的要求,规定要严格执行建设用地标准,优先使用存量建设用地,提高建设用地使用效率。针对临时用地,《实施条例》专门规定建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的,应当尽量不占或者少占耕地；针对宅基地,明确规定农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划,乡(镇)、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农民生产生活需求,突出节约集约用地导向,科学划定宅基地范围。针对集体经营性建设用地,要求依法控制集体经营性建设用地规模,鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地,促进集体经营性建设用地的节约集约利用。
　　节约集约用地成为土地监督检查的重点内容。监督检查是法律实施的基础保障,也是主管部门依法履职的依据。《条例》在总结近年来土地管理工作经验的基础上,强化了监督检查措施,提高了非法占用、多占土地等违法行为的处罚力度,并将节约集约用地作为土地督察的重要内容,明确规定国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地节约集约利用情况等土地利用和土地管理情况进行督察。被督察的地方人民政府违反土地管理法律、行政法规,或者落实国家有关土地管理重大决策不力的,国家自然资源督察机构可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书,地方人民政府应当认真组织整改,并及时报告整改情况。
完善土地征收制度
切实维护农民利益
　　耕地保护监督科负责人表示,新《土地管理法》将农村土地制度改革成果写入法律,缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。本次《条例》修订遵循《土地管理法》的基本思路,在土地征收等直接关系农民利益的重点问题上只做加法,不做减法,进一步细化土地征收程序,完善征收补偿安置机制,按照“权责对等”原则合理划分各级政府土地征收事权,优化提升土地征收效率。
　　进一步细化土地征收程序。《条例》聚焦土地征收程序的操作层面,对土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案的具体步骤和具体内容提出了要求。《条例》明确,县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的,应当发布征收土地预公告,并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估,并依据社会稳定风险评估结果,结合土地现状调查情况,组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。确定征地补偿安置方案后,应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后,方可提出征收土地申请。
　　充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。《条例》进一步畅通土地征收的公众参与渠道,确保被征地农民在土地征收程序各个环节中能够有效参与并充分反映诉求,切实保障农民合法权益。《条例》明确,县级以上地方人民政府启动土地征收工作后,应当发布征收土地预公告,预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式,在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内发布,预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容,公告时间不少于十个工作日。《条例》提出,社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加,评估结果是申请征收土地的重要依据。《条例》重申《土地管理法》的规定,明确多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县级以上地方人民政府应当组织听证。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的,县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。
　　完善征地补偿安置机制。《条例》遵循“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则,对土地征收补偿安置的费用保障和具体分配规则等作出了具体规定,明确社会保障费用必须单独列支,强调征地补偿安置费用必须足额到位。《条例》明确,省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准,并制定土地补偿费、安置补助费分配办法,解决了长期以来集体与个人补偿安置费用分配规则缺乏依据的问题。《条例》规定,社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴,按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。《条例》强调,申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等,并保证足额到位,专款专用。有关费用未足额到位的,不得批准征收土地。
　　合理划分各级政府征地事权。《条例》聚焦当前征地审批程序效率不高的问题,按照“权责对等”的原则,优化征地事权的配置,强化市县政府征地补偿安置的主体责任,减少国务院和省级人民政府对微观具体事务的管控,提高土地征收审批效率。《条例》明确,国务院和省级人民政府重点对土地征收申请是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。土地征收批准机关不再审查具体征地补偿安置方案。《条例》规定,国务院、省级政府依法批准征收土地后,县级以上地方人民政府在发布征收土地公告的同时,对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定,并依法组织实施。《条例》实施后,被征地农民对征地补偿安置决定不服,可以以作出征地补偿安置决定的地方人民政府为对象,申请行政复议或者提起行政诉讼。
完善宅基地管理制度
保障农民合理用地需求
　　自然资源确权登记科负责人表示,农村宅基地是农民安身立命之本。2020年1月1日起施行的新《土地管理法》对农村宅基地管理的有关规定进行了修改。本次,《条例》将“宅基地管理”单列一节,在系统总结宅基地制度改革试点成功经验的基础上,分别对农村宅基地规划安排、审批程序、有偿退出、权益保障等四个方面作出明确规定,对新《土地管理法》中有关农村宅基地的规定予以进一步细化和落实。
　　突出规划引领,保障农村宅基地合理用地。《条例》第三十三条就规划原则、建设用地指标安排、科学规划等作出规定。一是明确农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。二是保障农村宅基地建设用地指标。县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标,合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。
　　《土地管理法》明确将农村宅基地审批权下放至乡镇人民政府。2019年12月,农业农村部、自然资源部联合发布《关于规范农村宅基地审批管理的通知》,明确农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作,自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作,并对农村宅基地审批和建房规划许可管理等作出明确规定。在此基础上,《条例》第三十四条对农村宅基地的申请主体、申请对象、报批程序、批准机关等进行了规定。一是明确农村村民以户为单位申请宅基地。在具体执行中,地方要注意分户的合理性,做好与户籍管理的衔接,不得设立互为前置的申请条件。二是明确申请对象原则上为农村集体经济组织。没有设立农村集体经济组织的,农村村民应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。三是明确报批程序,宅基地申请必须依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后才能呈报审批。四是明确批准机关为乡(镇)人民政府。同时,为保护耕地,涉及占用农用地的审批权限没有下放,仍然应当按照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。对农村村民住宅建设占用农用地的,在下达指标范围内,各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项,委托县级政府批准。需要注意的是,无论任何情况下农村宅基地都不得占用永久基本农田,并且农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准。
　　坚持疏堵结合,明确农村宅基地有偿退出。根据《土地管理法》,我国农村宅基地实行“一户一宅、户有所居”。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划,不得占用永久基本农田,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。当下,新增建设用地供需矛盾突出,通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大,“一户一宅”制度难以为继,通过集中安置实现“户有所居”亦有种种限制。通过“一堵一疏”,在严控新增建设用地规模情形下,集中利用退出的宅基地就成为当前保障农村宅基地合理需求的有效手段。
　　《土地管理法》第六十二条第六款规定,国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。《条例》第三十五条重申了国家允许依法自愿有偿退出宅基地的主体为进城落户的农村村民。对于农村集体经济组织成员,退出超标准占用的农村宅基地应当是无偿的；退出合法标准内的农村宅基地是否有偿,虽然没有明确规定,但是应该是有偿的。本条还进一步明确了退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。根据“十四五”规划“允许农村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”的规定,有偿退出的农村宅基地的用途还将有进一步探索的空间。
　　尊重农民意愿,明令农村宅基地“四个禁止”。针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题,《条例》第三十六条进一步明确农民对宅基地合法权益,并对农村宅基地的流转、收回、退出、搬迁等方面作出了禁止性规定。一是依据《民法典》第三百六十二条“我国宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”的规定,《条例》明确依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。二是明令“四个禁止”。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地,禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件,禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地,为农民维护自身合法权益提供了明确的法律依据。