◆如何加强国有资产监管
　　国有资产是发展壮大国有经济的重要物质基础。根据完善社会主义市场经济体制的要求和新的实践,《决定》提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这是适应经济市场化改革不断深入的新形势完善国有资产监管体制的重大举措,有利于国有资本保值增值,进一步增强国有经济活力、控制力、影响力。
　　《决定》提出的以管资本为主加强国有资产监管,是混合所有制经济快速发展新形势的客观要求。近年来,国有企业通过引进战略投资者、在境内外资本市场上市,积极推进股权多元化改革。随着市场化改革的加快,产权流动和重组更加频繁,企业的产权所有结构也会不断变化。这种变化客观要求对国有资产的监管要从管企业为主转向管资本为主,完善国有资产监管体制,确保出资人到位履行职责。
　　《决定》提出的改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司,也是适应新形势增强国有经济活力、控制力、影响力的必然选择。现行的国有资产授权经营,是指各级国有资产管理部门将一定范围内的国有资产授权给大型企业、企业集团和控股公司,由他们进行持股,行使出资人的权利。
　　经过不断探索和完善,国有资产管理体制和国有企业改革取得重大进展,国有资产规模快速扩大。随着国有企业股份制改革的深入和现代企业制度的建立,国有资产的资本化和证券化趋势明显、流动性增强,对国有资本授权经营体制提出了改革的要求。同时,国有资本的运营效率和收益率低下也暴露出授权经营体制的缺陷。参考国内中金公司金融资本运营模式和国外新加坡淡马锡资产管理公司模式,通过划拨现有国有企业股权组建一批国有资本运营公司,即以资本运营为主的公司形式,运营的对象是持有的国有资本(股本),包括国有企业的产权和公司制企业中国有股权,运作主要在资本市场,既可以在资本市场融资(发股票),又可以通过股权产权买卖来改善国有资本的分布结构和质量。公司运营强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值,运作的形式多种多样,包括兼并或分立、成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等,通过这些资本的运营,使国有资本实现保值增值。《决定》还提出,要支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司,以投资融资和项目建设为主,通过投资实业拥有股权,通过资产经营和管理实现国有资本保值增值,履行出资人职责。
　　国有资本职能定位不清晰,国有经济布局不合理,是国有资产管理中存在的又一突出问题。2010年,70%以上的国有企业仍分布在一般生产加工、商贸服务及其他行业,不利于发挥国有资产在提升国家能力和社会利益最大化中的特殊作用。针对上述问题,《决定》强调,国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。这就明确了国有资本的职能定位,对国有资本的布局也划定了清晰的范围。
◆如何深化投资体制改革
　　投资管理是配置资源的重要手段。《决定》指出,深化投资体制改革,确立企业投资主体地位。改革的目的就是大幅度减少政府对资源的直接配置,把应该由企业决策的交还给企业,把该由市场决定的事交还给市场,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
　　投资体制改革一直伴随着从计划经济向社会主义市场经济的转变。这次投资体制改革是在2005年投资体制改革基础上的进一步深化。2004年,国务院根据党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的深化投资体制改革的任务,出台了投资体制改革决定。改革的核心内容是,改革政府对企业投资的管理制度,实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险,确立企业投资主体地位,减少政府的干预。对企业不使用政府资金的投资项目,政府仅对重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准,其他项目无论规模大小,均由审批制改为登记备案制,项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险,并依法办理城市规划、土地使用、环境保护、资源利用、安全生产等许可手续和减免税确认手续。对政府核准的范围严格限定,目录由国务院投资主管部门会同有关部门确定后,由国务院批准公布。同时扩大大型企业集团的投资决策权。
　　随着社会主义市场经济体制的不断完善,市场在资源配置中的基础性作用明显增强,已上升为决定性作用,企业作为市场主体日益成熟,现有的投资管理体制暴露出政府对企业的投资活动干预过多的弊端,影响了企业投资活动的效率和效益最大化,必须进一步改革。《决定》进一步提出,企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。这就是说,要按照谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的原则,最大限度地缩小政府审批、核准、备案的范围,修订政府核准投资项目目录。对确需核准、备案的项目,要大大简化程序,同时明确规定限时办结提高效率,为企业服好务。
　　深化投资体制改革,有利于解决经济生活中的突出问题。当前经济发展中产能严重过剩的突出矛盾,暴露出现行投资体制不适应市场经济发展的弊端。一般讲,在市场经济条件下供给大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提。但当产能严重超过有效需求时,就会造成社会资源的巨大浪费。以往,我们解决这类问题的主要措施,就是上收产能过剩行业项目审批权,政府通过严格审批或停止审批来控制产能过剩行业新上项目,从现实情况看,这种办法已经不适应市场经济要求。《决定》提出,要强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准,建立健全防范和化解产能过剩长效机制。这就意味着,解决产能过剩的问题,不能再靠政府审批,而要通过市场优胜劣汰淘汰落后生产能力,通过扩大市场需求吸纳一部分生产能力。政府的责任是要完善准入制度,抬高市场准入门槛,避免企业盲目投资,造成低水平重复建设,浪费社会资源。
◆如何全面正确履行政府职能
　　《决定》提出,全面正确履行政府职能。这是完善社会主义市场经济体制,处理好政府和市场关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用的关键环节。
　　在社会主义市场经济体制的框架中,企业制度、市场机制和政府管理体制是最重要的3个支柱。从目前看,企业改革、市场建设和政府管理体制都取得了重大进展,相比之下,政府职能的转变滞后于企业改革和市场体系建设,存在着明显的不适应。主要表现在,第一,职能转变不到位,越位、缺位、错位同时存在。政府在经济调节中对微观干预较多,有效宏观调节偏少；直接调控的行政手段较多,利用经济手段、法律手段的间接调节较少；事前审批过多,事中事后监管较少。第二,审批事项过多,效率低下,审批过程不透明,缺乏约束监督。第三,为企业创造竞争有序的市场秩序和政策环境不到位。第四,有法不依、执法不严现象普遍,缺乏问责机制。上述问题,显然不能适应加快完善社会主义市场经济体制的要求,不能适应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化发展新趋势的要求,不能适应复杂多变的国际环境,更不能适应全面建成小康社会的要求。《决定》提出全面正确履行政府职能,就是要解决政府在履责中的越位、缺位与错位问题。
　　政府怎样做才是全面正确履行职能?《决定》作出了明确回答,政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。政府要做到全面正确履行职能,需要按照以上要求在以下几方面加大改革力度。
　　第一,进一步简政放权,解决越位问题。要坚持市场化的改革方向,深化行政审批制度改革,大幅度减少政府审批事项,市场机制能够有效调节的经济活动,一律取消审批。通过改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,大幅度减少各级政府对资源的直接配置,把应该由企业决策的交还给企业,把该由市场决定的事交还给市场,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
　　第二,加强有效治理,解决在履责方面缺位问题。要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供,实行政府有效的治理,在促进经济持续健康发展,创造公平竞争的市场环境,保持社会和谐稳定方面更好发挥政府作用。
　　第三,合理划分中央和地方政府职能,解决错位问题。《决定》提出,要加强中央政府宏观调控职责和能力,这是因为宏观调控具有全局性、战略性,中央政府在发展趋势研判,综合运用多种政策手段调控经济社会运行,统筹当前与长远、发展与改革、经济与社会、各区域发展等方面具有优势。《决定》提出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。主要考虑这些职责有利于发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。
　　第四,创新政府管理方式,解决政府管理效能不高问题。政府的重要职能就是提供服务,多年来政府提供服务形式单一,缺乏竞争,提供服务的机构养很多闲人,服务水平和质量亟待提高。《决定》提出,推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。在政府履责中尊重市场规律、引入竞争方式,办事不养人,以提高政府服务的能力和水平,是政府全面正确履责、加快建设服务型政府的重大创新。
◆为什么要实行统一的市场准入制度
　　《决定》提出,要“实行统一的市场准入制度”。这是建立公开透明的市场规则,营造各类企业平等竞争市场环境的重要任务。可从以下几个方面来理解。
　　第一,市场准入制度必须体现统一性,对各类企业一视同仁。市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核、认可制定和实行的法律制度,是国家对市场经济活动基本的、初始的管理制度,主要内容是对进入市场的企业在注册资本、生产规模、技术水平、控制污染和卫生标准等方面规定相应的资格条件和取得资格的程序,并由国家相关部门实施审批手续和登记注册来执行。市场准入制度合理与否的一个重要标准就是统一性,即是否对各类企业一视同仁。因为,企业只有按照统一的资格条件进入市场,才有可能使经济运行的微观主体遵循普遍性的行为规范,为市场体系的统一性奠定坚实基础；才有可能对各种市场信号作出正常反应,不断加强经营管理,调整产品结构,提高经济效益；也才有可能自觉应对市场变化,积极参与市场竞争,优胜劣汰,实现资源优化配置。
　　第二,我国建立统一的市场准入制度还存在一些亟待解决的突出问题。当前,我国市场准入制度缺乏统一性的一个重要表现是,实行以正面清单为基础、以行政许可为主导的市场准入制度。即把允许进入的领域都列在清单上面,没有列入清单的领域或项目,则不允许进入。而对允许进入的领域,还要通过行政许可确认准入企业。我国市场准入制度统一性不足的另一个重要表现是,民间资本进入金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域存在隐形市场准入障碍。近年来国家已经出台了一系列放宽民间投资市场准入的政策,但政策的原则性、导向性大于可操作性,民间投资进入上述行业仍面临种种隐形障碍。一是政策执行中的附加条款。在政策执行中,一些地方和部门以结合实际情况为名增加一些限制性条款。二是准入审批中的“潜规则”。我国市场准入程序较为复杂,法定行政审批涉及多个部门,部门审批又都有内部规则,垄断性行业审批还有特殊规则,操作过程也不透明,使主管部门在审批中往往对不同性质、不同归属的企业实行不同尺度和标准,造成民间资本在市场准入中不得不付出额外成本。三是体制壁垒。一些垄断性行业体制改革滞后,政企不分,主管部门能够利用行政权力维护所属企业利益,通过经营条件、结算办法等方面的规定,阻碍民间投资进入。
　　第三,贯彻《决定》精神,实行统一的市场准入制度。要制定负面清单,在此基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域(非禁即入)。切实推进配套改革和制度创新,克服隐形的准入障碍,构建公平的市场准入环境。要探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。所谓准入前国民待遇,是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。要推进工商注册便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。推进国内贸易流通体制改革,建设法治化营商环境。
◆为什么要实行统一的市场监管
　　《决定》指出,要改革市场监管体系,“实行统一的市场监管”。对此,可从以下几个方面来把握。
　　第一,市场监管的功能和目的,要求实行统一监管。市场监管是指监管主体依据法律法规对各类市场主体准入和准入后行为进行的规范、约束等监管活动,是维护市场经济秩序的必然要求。市场监管包括严格市场主体准入和规范市场主体行为两个方面。严格市场准入是从审核登记开始的,它要求由统一的机构依据统一的准入管理制度展开,禁止不合理的投资和非法经营活动,监督检查违法登记进行经营的行为。市场准入确立后进行的市场监管,属市场行为的监管,是对一些经营者在取得准入资格后违反统一的市场竞争规则、扰乱市场经济秩序、损害消费者和其他经营者合法权益的行为,依据统一的监管规则进行的监管。显然,无论是严格市场准入还是监管市场行为,都要从全国市场体系建设和监管的整体要求出发,研究其成因和对策,都必须依据统一的监管制度,通过统一的监管部门来进行。
　　第二,我国市场建设和市场监管机制存在的问题,要求实行统一的市场监管。我国社会主义市场经济体制已经建立并不断完善,但市场经济运行中仍然存在着行业垄断、地方保护、信用体系不健全、秩序比较混乱、监管体制效率不高等突出问题。一是公开、统一、平等竞争的市场环境尚未形成。主要是存在地方保护和行业壁垒,影响统一市场建立和公平竞争。二是目前还没有在全国范围内真正建立起统一的竞争规则和良好的竞争秩序,假冒伪劣产品、毁约违约等问题屡禁不止。三是我国的市场监管体制不完善,给假冒伪劣商品以可乘之机。我国市场监管体制的缺陷主要表现在3个方面:实行分段监管模式,难以形成全程监管合力；质量检测标准和检测技术落后,难以适应市场要求；监管主体问责机制不完善,难以发挥法律法规应有效力。以上情况告诉我们,要克服我国市场建设和市场监管体制存在的问题,完善统一开放竞争有序的市场体系,就必须实行统一的市场监管。
　　第三,落实《决定》精神,采取有效措施推进市场监管体系改革,实行统一的市场监管。要清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处违法实行优惠政策的行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度。同时,要贯彻落实市场监管部门整合调整方案,强化行政执法职能,实行统一的市场监管模式,消除监管死角,创造健康有序、充满活力的市场环境,为人民群众提供便利、高效和高质量的公共服务。
　　(本栏稿件均据新华社)