◆为什么要赋予农民对承包地　占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能
　　《决定》明确提出,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
　　赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,使农民拥有更多的土地使用权权能,让农民拥有承包地的权能更加完整和充分,有利于进一步完善农民同土地的关系,有利于维护农民土地权益,有利于保护土地使用权作为农民的用益物权,有利于扩展农地的生产经营功能,有利于促进农业农村发展。我国农村土地属于集体所有,农民通过承包经营获得的是土地的使用权。现行情况下,农民拥有的土地使用权主要是两个部分,一个是土地承包经营权,包括耕地、林地、草地的承包经营权,按有关法律规定,耕地承包期为30年,草地承包期为30-50年,林地承包期为30-70年；另一个是宅基地使用权。另外,农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规定,土地承包经营权属于用益物权,农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是,由于物权法规定,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押,因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能,就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利,使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押、担保权注入土地承包经营权权能,可以充分活化土地使用权的金融功能和作用,扩大农村有效担保物范围,有效缓解农业农村发展中面临的融资难问题,使农业农村发展获得有效金融支持,为农业现代化发展提供强大动力。
　　赋予土地承包经营权抵押、担保权能,中央政策已经在林地承包经营权方面进行了成功实践,受到农民广泛欢迎。2003年,《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》规定,林地使用权可抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。2008年,《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定,林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转让、入股、抵押。林地是农村集体土地的重要组成部分。林地承包经营权抵押、担保的成功实践,为在一般意义上规定赋予农民对土地承包经营权享有抵押、担保权能提供了有力支持。另外,近年来,不少地方对赋予农民土地承包经营权和宅基地使用权抵押、担保权能进行了探索,极大改善了农民融资难状况,农民利用这些抵押贷款资金改善农业生产条件和投资创业,大大推动了现代农业发展。这些实践也为赋予土地承包经营权抵押、担保权能的政策突破提供了有力支撑。
　　赋予土地承包经营权抵押、担保权能,不会改变农村土地集体所有性质。因为,土地承包经营权抵押,所抵押的只是农民对土地的使用权,即用益物权,而不是土地的所有权,用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质。即使出现抵押风险,所转移的也只是土地承包经营权,即转移的是土地的使用权,土地的所有权并不会发生转移,因而农村土地集体所有的性质不会改变。

◆为什么要鼓励承包经营权在公开市场上　向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转
　　《决定》提出,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。这为农村土地流转提出了明确方向和要求。
　　第一,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是培育新型农业经营主体的需要。随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移,留在农村务农的年轻人越来越少,农业生产人员老龄化、后继乏人问题日益严重,“将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问题,成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。动态上看,我国农业劳动力老龄化发展很快。与1996年第一次农业普查相比,第二次普查时50岁以上农业从业人员比重上升了14.4个百分点,平均每年上升1.44个百分点。按此趋势,到2016年第三次农业普查时,农业从业人员中50岁以上比重将超过50%。与老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化。根据第二次农业普查,农业从业人员中,女性占53.2%,文盲半文盲和小学文化程度占50.6%。所以,培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式,承包经营权向这些经营主体流转,有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。
　　第二,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是发展规模经营和现代农业的需要。发展规模经营和现代农业,是我国农业改革发展的重要方向。邓小平同志在20世纪90年代初就提出,中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这又是一个很大的前进。要提高机械化程度,利用科学技术发展成果,一家一户是做不到的。特别是高科技成果的应用,有的要超过村的界限,甚至超过区的界限。仅靠双手劳动,仅是一家一户的耕作,农业现代化的实现是不可能的。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是推动农业实现规模经营的根本途径,有利于推动我国现代农业发展和实现农业现代化。
　　第三,承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,是提高农业盈利能力和市场竞争力的需要。小规模分散经营情况下,农民靠土地种植实现不了充分就业,为了增加收入,必然要兼业,导致农业出现兼业化、副业化,难以成为有市场竞争力和经营吸引力的产业。农业部的调查表明,从我国资源禀赋和当前工农就业收益看,一年两熟地区户均耕种50-60亩、一年一熟地区户均耕种100-120亩,就有规模效益,农业就具有吸引力和竞争力。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,通过实现规模经营增加农民收入,这是提高农业盈利能力和市场竞争力的根本举措。
　　承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,要坚持依法自愿有偿原则,充分尊重农民意愿,不搞强迫命令,确保不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。要规范土地流转管理,建立农村产权流转交易市场,健全县乡村土地流转服务网络,推动承包经营权流转在公开市场上公开、公正、规范运行。

◆为什么要赋予农民更多财产权利
　　《决定》提出,赋予农民更多财产权利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求。
　　赋予农民更多财产权利,是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。目前我国城乡不平等的一个深层次表现是,农民和市民所享有的财产权利不平等。比如,城镇居民购买的房屋具有完整产权,可以抵押、担保、买卖,农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权,不能抵押、担保,也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动,农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权,但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足,严重制约农户财富的培育、积累、扩大,制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系,制约农民同城镇居民在经济权利上的平等,制约城乡一体化发展。
　　赋予农民更多财产权利,是增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求。农业农村农民问题,核心是农民收入问题。农民收入水平低、增长慢,城乡居民收入差距大,不仅不利于农业农村发展和农民生活水平提高,而且制约内需特别是消费需求扩大和经济持续稳定增长,对巩固工农联盟和实现社会和谐稳定也会形成不利影响。根据统计资料计算,2012年农民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32.2%,如果剔除城乡居民收入核算方法和内容的不可比因素,把农民人均纯收入也转换为可支配收入,则农民人均收入水平相当于城镇居民的比例还要更低一些。所以,持续较快增加农民收入,是缩小城乡差距和推进城乡一体化发展的要求,对解决好“三农”问题乃至对整个经济社会发展全局都具有重要意义。增加农民收入,需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看,家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入4个部分中,财产性收入所占比重很低,是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径,采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。赋予农民更多财产权利,推动农民财产权利在经济上有效充分实现,就可以有效增加农民财产性收入,使财产性收入成为农民增收的新的增长点,从而有效拉动农民收入持续较快增长,逐步缩小城乡居民收入差距。
　　赋予农民更多财产权利,在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利。积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,使农民依法获得集体资产股份分红收益；充实农民土地使用权权能,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,使农民依法获得土地股权投资收益；鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,使农民依法获得土地流转收益；保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,通过试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,使农民依法获得宅基地和房产转让收益；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,使农民公平分享土地增值收益,推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。
◆为什么要改革完善农村宅基地制度
　　《决定》提出,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这既明确提出了改革完善农村宅基地制度的任务,又明确提出了改革完善农村宅基地制度的内容和要求。
　　改革完善农村宅基地制度,是我国农村发展现实的客观需要。我国现行农村宅基地制度是长期以来形成的。按现行制度规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中,这一标准并未得到有效执行,农村宅基地存在不少问题。主要是:第一,超标准占用宅基地现象十分突出,造成了宅基地对耕地资源的大量挤占。据中部某省国土资源部门的抽样调查,全省约15%的农户一户拥有多处宅基地,城中村和城乡结合部的一户多处宅基地比例更是高达40%以上。即使是一户一处宅基地的农户,建房占地面积超标准现象也很普遍。各地尽管大多对每户宅基地的审批指标控制在120-200平方米,但绝大多数农民都将这一指标理解为住房主体建筑的墙基面积,并未将辅助用房、柴草垛、场院、院落等占地面积包括在内,因而在主体住宅之外尽可能多地占地、乱搭滥建,形成相互攀比、多占土地的不良风气。超占现象在平原地区更为多见,超出的面积也比较大。据北京市有关部门调查,郊区某镇农民户均宅基地1.2亩,户均1.15个宅院,按“一户一院”标准,超标占地面积合计占宅基地总面积的59%。第二,闲置宅基地现象大量存在,造成土地资源极大浪费。农村宅基地闲置的主要表现,一是“建新不拆旧”,二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。国土资源部的调查显示,农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地面积占农村居民点用地总面积的9%,宅基地闲置浪费现象普遍而且严重。宅基地及住房闲置,不仅浪费了土地资源,而且影响了村容村貌,使农村出现了大量“空心村”。据中国科学院地理资源所调查测算,农村宅基地及住房闲置引发的“空心村”问题十分突出,村庄空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度分布,距离城市核心区越远空心化程度越高,平原农业区的“空心村”类型最具代表性,传统农区1/4-1/3有村庄空心化问题。第三,宅基地使用权权能单一,限制了宅基地对于农民的财产属性和功能。农民在宅基地上建造的房屋无法产权化,限制了农民房屋的财产所有权权能,进而限制了农户房屋财产的经济功能,如抵押、担保等,使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现,不能进入社会财产增值体系和流动体系,不利于农户房产增值及实现增值收益,不利于保障农民的财产权益。上述这些现象说明,必须改革完善农村宅基地制度。

◆为什么要鼓励农村发展合作经济
　　《决定》对农村发展合作经济作出了部署,明确提出鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。这不仅提出了农村发展合作经济的基本要求和方向,同时提出了支持农村发展合作经济的政策措施。
　　合作经济是农业农村发展的一个重要方向。农业的农户分散经营特征,决定了农村发展合作经济的重要性和必要性。农户小规模分散经营与农产品大市场的矛盾,是我国农业发展面临的突出问题,发展合作经济是解决这一矛盾和问题的有效途径。合作经济是联结市场和农户的中介和载体,在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用,可以改变单家独户农民进入市场势单力薄的弱势地位,扩大农产品商品销售规模,使个体的农业生产经营者在微观层面联合起来,以较高的组织化程度、一体的组织结构、适度的组织规模进入市场,实现分散生产与市场的有效对接,大大提高农户的市场谈判能力和竞争能力,是组织和服务农民的重要组织形式,是提高农业市场竞争力的有效途径。在农业生产领域以外,合作经济还可以在广泛的农村事务中有效解决一家一户农民解决不了或解决不好的事情,是发展农村公益事业和完善农村社会管理的有效载体。目前,一家一户的家庭经营仍然是我国农业农村经营方式的主体,必须通过大力发展专业合作、社区合作、股份合作等多种形式的合作经济,提高农业农村生产力水平,增强农业农村经济的整体素质和竞争力。
　　农村发展农产品生产和销售合作,是一个普遍的世界性现象和趋势。不论在发达国家还是在发展中国家,农民合作社都受到广泛重视。目前,全世界160多个国家和地区有农民合作社。在发达国家,农民普遍参加合作社,美国5/6的农民参加各类合作社,法国4/5的农民参加农业流通合作社,荷兰农民生产的产品80%以上通过合作社销售,合作社已经成为农民依赖和依托的主要经济组织。特别是在人多地少国家或地区,农业合作十分发达,合作社在农业发展中发挥着非常重要的作用。比如在荷兰,3个奶类合作社的经营额就占领了全国80%的牛奶供销市场,2个合作拍卖行几乎销售了全国所有的花卉,1个淀粉用马铃薯合作社占领了全国100%的市场,1个种用马铃薯合作社在全国市场中占有70%的份额。通过合作社的生产和技术交流、加工、销售活动,使农户与合作社之间形成了紧密联系,有效提高了农业的竞争力。这些经验为我国农村发展合作经济提供了很好参鉴。